Вот еще наткнулся на такой обзор
В 28‐м выпуске бюллетеня (от 25.02.2013) я разослал подборку параметров
осуществления охоты, принятых в 55 регионах России 1.
В этом выпуске помещаются документы, отражающие различия в оценке
разными организациями и органами юридического смысла параметров в их
соотношении с федеральными правилами охоты и региональными ограничениями. Я
сознательно ограничиваюсь здесь концептуальными аспектами – вопросам
практического плана будет, вероятно, посвящен отдельный выпуск.
Нормативная база
Для удобства чтения юридических документов по теме – выписка из Закона об
охоте, содержащая важнейшие нормы (С. 1).
Как видно, Закон предусматривает издание регионами актов:
а) определяющих, «на основе» правил охоты, параметры осуществления охоты
в «соответствующих охотничьих угодьях»;
б) устанавливающих «ограничения охоты», к которым Закон относит, в
частности, «определение сроков охоты».
1 Бюллетень доступен по адресу
http://www.journalhunt.ru; новость от 28 февраля 2013 г.
ii
Обязанность предварительного согласования в федеральном уполномоченном
органе (сейчас – Росприроднадзор) Закон устанавливает только для ограничений,
параметры подлежат, как и все нормативные правовые акты регионов об охоте,
общему надзору федералов (сейчас – Минприроды России).
Мнения регионов
Далее помещается первая часть обзора региональных параметров,
выполненного С.Селезнёвым (С. 2‐5). Она опубликована в апрельском номере
журнала «Охота – национальный охотничий журнал» 2 и уже вызвала горячее
обсуждение. Поскольку часть претензий к обзору, вероятно, обусловлена различием
в редакциях параметров, помещаем также список региональных нормативных
правовых актов, послуживших материалом обзора, в их редакциях на начало 2013 г.
(С. 6‐15). Этот обзор отражает разнообразие мнений регионов относительно сути
параметров и их места в системе инструментов правового регулирования охоты.
Мнение Росохотрыболовсоюза
Летом 2012 г. Росохотрыболовсоюз в письме его первого вице‐президента
Т.С.Арамилевой поставил перед Охотдепартаментом основные вопросы 3, не
имеющие явных ответов ни в Законе об охоте, ни в подзаконных актах (см. С. 16‐17):
1. Что понимается под параметрами и особенно под «иными»?
2. Какие еще параметры должны установить в субъекте? Может ли регион
изменять, отменять или устанавливать параметры, не установленные Законом или
Правилами охоты на федеральном уровне?
3. Что понимается под «определением видов разрешенной охоты»?
4. Какие охотничьи угодья являются «соответствующими»?
5. Является ли определение регионом параметров переданным полномочием
(п. 4 ч. 1 ст. 33 Закона об охоте) или его собственным (ч. 5 ст. 23) 4?
Охотдепартамент ответил, что не вправе давать ответы (об этом ниже).
Весной 2013 г. Росохотрыболовсоюз разместил на своем официальном сайте
разъяснение «О введении запретов и ограничений на охоту» 5, отвечающее на
вопросы:
‐ кто вправе установить ограничение и запреты на пользование животным
миром, на охоту;
‐ являются ли параметры охоты ограничением охоты?
2 Номер целиком – по адресу
http://www.journalhunt.ru; новость от 24 марта 2013 г.
3 Письмо Ассоциации «Росохотрыболовсоюз» от 18.06.2012 № 2‐3/11 [директору Охотдепартамента
Минприроды России] (см. официальный сайт РОРС:
http://rors.ru/ru/activity/obras/1/mpr10082012.htm).
4 Вопросы излагаются так, как я их понял. Сверяйтесь, пожалуйста, с оригиналом.
5 [РОРС. 2013]. О введении запретов и ограничений на охоту (см. официальный сайт РОРС:
http://www.rors.ru/ru/news/1/rors01042013.doc; документ воспроизведен как есть; указанная в
наименовании файла дата – 1 апреля 2013 г.). Текст, несмотря на датировку и полное отсутствие
каких бы то ни было реквизитов, серьёзный.
iii
Логика Разъяснения, вкратце, такова. Полномочие регионов на установление
ограничений (ст. 22 Закона об охоте) не закреплено в статьях о полномочиях (ст.ст.
32‐34), а в статье о Правилах охоты (ст. 23) указано, что ограничения устанавливаются
в Правилах, которые утверждают федералы. Следовательно, регионы не вправе уста‐
навливать ограничения, и согласовывать (п. 2 ч. 4 ст. 33) федералам (Росприроднад‐
зору), собственно, нечего. Поэтому актом об ограничениях могут быть только Прави‐
ла охоты (не считая чрезвычайных ситуаций), а они содержат закрытый, исчерпы‐
вающий перечень положений (без «иных параметров»). Следовательно, «ограниче‐
ния охоты устанавливаются только в правилах охоты», и введение регионом, хоть и
по согласованию с федеральным органом, ограничений охоты, не вошедших в прави‐
ла охоты, является незаконным. Эта позиция разделяется, по мнению Росохотрыбо‐
ловсоюза, и Верховным Судом РФ, который в февральском 2013 г. определении (см.
ниже) указал, что ограничения охоты устанавливаются правилами охоты (см. С. 18‐
20).
Мнения Охотдепартамента
Охотдепартамент имел разнообразные мнения по поводу параметров и давал
разные ответы.
В середине июля 2012 года Охотдепартамент, отвечая на изложенный выше
запрос Росохотрыболовсоюза, сообщил, что Минприроды России «не наделено пол‐
номочием по разъяснению законодательства Российской Федерации» (С. 21) 6.
Однако, в конце того же месяца Охотдепартамент на вопрос томского охотника
ответил, что «при определении параметров осуществления охоты в субъектах Россий‐
ской Федерации могут быть учтены особенности региона по каждому из видов огра‐
ничений, предусмотренных статьей 22 Закона об охоте» (С. 22) 7.
В декабре 2012 г. ответ на вопрос волгоградского охотника (см. бюллетень №
28, С. i) был уже иным: регион «вправе в параметрах осуществления охоты в соответ‐
ствующих охотничьих угодьях ввести ограничения в части установления допустимых
для использования орудий охоты, способов охоты, транспортных средств, собак охот‐
ничьих пород и ловчих птиц», но при этом «указанные ограничения не должны про‐
тиворечить Правилам охоты» (С. 23‐24) 8.
Таким образом, первый ответ состоял в невозможности ответа («не могу ска‐
зать»), второй заканчивался утверждением о возможности региональных отклонений
(«можно»), третий – о непротиворечии региональных ограничений/параметров (фе‐
деральным) Правилам охоты («можно, но нельзя»).
Дело тут, я думаю, не в том, что три ответа подписаны разными сотрудниками
Охотдепартамента, хоть и в равном (на момент дачи ответов) должностном положе‐
6 Письмо [Охотдепартамента] Минприроды России от 16.07.2012 № 15‐45/11078 «О правилах охоты»
[ответ на письмо Ассоциации «Росохотрыболовсоюз» от 18.06.2012 № 2‐3/11] (см. официальный
сайт РОРС:
http://rors.ru/ru/activity/obras/1/otvetmpr10082012.htm).
7 Письмо [Охотдепартамента] Минприроды России от 25.07.2012 № 15‐50/2960‐ОГ «О параметрах
осуществления охоты» [номер неразборчив, возможна неточность – С.М.].
8 Письмо [Охотдепартамента] Минприроды России от 21.12.2012 № 15‐50/5349‐ОГ.
iv
нии 9. Скорее, сыграло свою роль ноябрьское решение Кемеровского областного су‐
да, признавшее недействующим отклоняющиеся от Правил охоты положения регио‐
нальных параметров (см. ниже).
Мнения других контрольно‐надзорных органов
Приведу некоторые важные для темы мнения других государственных органов.
Департамент Росприроднадзора по Сибирскому федеральному округу в ответе
на запрос относительно новосибирских параметров сообщил, что утверждающий их
документ согласовывался только в части вводимых ограничений, указав конкретно на
сроки охоты (С. 25‐26).
Прокуратура Ярославской области, подтверждая законность установления об‐
ластным правительством ограничений охоты, специально подчеркивала, что это
именно ограничения, а не параметры или правила охоты (С. 27‐28).
Прокуратура Воронежской области на запрос охотника относительно законно‐
сти утверждения областных параметров (представляющих из себя таблицу в духе
Правил добывания – см. бюллетень № 28, С. 32‐35) фактически ограничилась ссылкой
на то, что такое полномочие делегировано региону Законом об охоте и предусмотре‐
но Правилами охоты (С. 29).
Надо учитывать, что подобные ответы правоприменителей не всегда отражают
их действительное мнение. Так, аналогичный ответ об отсутствии оснований для реа‐
гирования прокуратура Хабаровского края давала (С. 30), зная, что нарушения есть,
но предоставила губернатору возможность устранить из параметров незаконные
нормы (что губернатор и сделал – см. С. 31).
Большое практическое значение имеет вчерашнее письмо Росприроднадзора
(С. 32‐34) 10, в котором говорится об ограничениях охоты, «в том числе вводимых па‐
раметрами охоты». Для нашей темы важно, что из такой формулировки следует: су‐
ществуют (могут быть установлены), по мнению Росприроднадзора, ограничения охо‐
ты, не включенные (не включаемые) в параметры; вопрос о том, являются ли пара‐
метры ограничениями в целом или в части, оставлен открытым.
Судебные мнения
Ключевое практическое значение имеют судебные решения по спорам о пара‐
метрах – они, так или иначе, разблокируют, в юридическом смысле, проблемы, обу‐
словленные неопределенностью охотничьего законодательства.
Мне известно о трех таких судебных делах – по кемеровским, свердловским и
архангельским параметрам. Свердловским решением я пока не располагаю; из со‐
9 Июльские ответы 2012 г. давали временно исполняющие обязанности директора Охотдепартамен‐
та; первый – Ю.П.Дорошин, второй – А.А.Сицко (оба письма готовил В.А.Матвеев). Декабрьское
письмо подписано самим директором А.Е.Берсеневым (подготовлено Д.В.Лихтиным).
10 Письмо Росприроднадзора [руководителям территориальных органов Росприроднадзора] от
10.04.2013 № ВС‐03‐04‐36/4784 «О согласовании введения ограничений охоты в субъектах Рос‐
сийской Федерации». Указанная в документе дата (04.10.2013) – результат технической ошибки,
здесь указывается правильная (по пояснению исполнителя документа Ю.Н.Савиных, 11.04.2013).
v
общения Департамента Росприроднадзора по УрФО 11, как и из других источников 12,
следует, что 12.02.2013 Свердловский областной суд удовлетворил требование граж‐
данина С.Ю.Пульникова 13 о признании незаконными отдельных норм областных па‐
раметров (гражданское дело № 3‐5/2013). По некоторым сведениям, это решение
оспаривается в Верховном Суде РФ (на его сайте следов пока не обнаружено).
Архангельское дело возникло по заявлению заместителя прокурора области,
отреагировавшего, в свою очередь, на обращения местных охотников. Прокуратура
полагала, что субъект Российской Федерации полномочиями по установлению до‐
полнительных ограничений орудий добычи охотничьих ресурсов, не предусмотрен‐
ных федеральным законодательством, не наделен. Областной суд в решении от
15.03.2013 (дело № 3‐4) указал, что законодательство «не предоставляет субъектам
Российской Федерации право утверждать правила охоты», и ограничения охоты,
«включая установление допустимых для использования орудий охоты, способов охо‐
ты» установлены федеральными Правилами охоты; при этом суд сослался как на раз‐
дел об ограничениях, так и на требования. Суд признал губернатора превысившим
свои полномочия, а оспариваемые положения параметров – недействующими (С. 35‐
40).
Этим делам предшествовало кемеровское – там областной суд в ноябре 2012 г.
удовлетворил заявление охотника В.А.Черницова о признании недействующими
«оружейных» норм областных параметров. Судебная коллегия по административным
делам Верховного Суда РФ, рассматривая это дело (№ 81‐АПГ13‐1) по апелляционной
жалобе губернатора, определением от 20.02.2013 подтвердила оспариваемое реше‐
ние (С. 41‐45). Коллегия решила, что «право утверждать правила охоты субъектам
Российской Федерации не предоставлено», установление допустимых для использо‐
вания орудий охоты, способов охоты отнесено к ограничениям охоты ст. 22 Закона об
охоте, Правилами охоты запрета, определенного областными параметрами, не пре‐
дусмотрено, следовательно, оспариваемое правовое регулирование осуществлено
субъектом Российской Федерации с превышением предоставленных ему полномочий
и в противоречие с действующим законодательством.
* * *
Я думаю, кто‐то из разработчиков Закона об охоте руководствовался принятым
ранее в нашем охотничьем законодательстве (и закрепленным во многих зарубеж‐
ных) подходом: есть долговременные, устойчивые правила, регулирующие обычное
течение жизни, и есть ограничения, вызванные временными надобностями. Это хо‐
рошо видно на примере североамериканского различения лицензий и разрешений:
первые выдаются для охоты по общим правилам и им подчиняются, вторые выдают‐
ся для решения узких, пусть и регулярных, повторяющихся, задач и допускают огово‐
ренные в законе отклонения от общих правил.
Наш Закон об охоте, во‐первых, лишил регионы права издавать собственные
правила охоты и, во‐вторых, смешал правила и ограничения до степени неразличе‐
11 См.:
http://www.rpn‐urfo.ru/news/news140213.shtml; Департамент участвовал в деле в качестве за‐
интересованного лица.
12 См., например:
http://www.e1.ru/news/spool/news_id‐383314.html.
13 Известный в регионе охотник, участник стрелковых соревнований.
vi
ния. В таких обстоятельствах суды решают просто: любая норма, как ее ни назови,
требованием, правилом, нормативом, ограничением и т.п., отграничивает поле пра‐
вомерного поведения от пространства недозволенного, то есть является ограничени‐
ем. Поэтому любые региональные отклонения от федеральных норм недопустимы.
Думаю, однозначность упомянутых судебных решений отчасти обусловлена тем, что
охотники оспаривали именно оружейные положения параметров, и суды явно или
неявно имели в виду, что оружейное законодательство – федеральная прерогатива.
Вероятно, в дальнейшем, когда на судебное рассмотрение будут предложены другие
положения, решения будут не столь единообразными.
Но, в целом, мнения судов – а их позиция в условиях неопределенности зако‐
нодательства имеет решающее значение – отвечают духу времени, современной
тенденции к превращению конституционно федеративной России в фактически уни‐
тарную. Смотрите, федералы приняли Закон об охоте и Правила охоты, полномочия
регионов по ограничениям и параметрам тоже федеральные, только делегирован‐
ные, и вот регион, формально субъект федерации, а реально – орган федералов, в
рамках федеральных правил принимает параметры, они же ограничения, один орган
федералов их согласовывает до принятия, другой проверяет после, прокуратуры, су‐
ды и юстиция, тоже федеральные, вовлекаются в этот процесс. Тут нет никаких феде‐
ративных отношений, все это органы одного галлюцинирующего, самоощупывающе‐
гося, разговаривающего с самим собой федерального туловища. Это симптомы дели‐
рия, белой горячки, похмелья после попытки прекратить путем делегирования явно
неэффективную вертикализацию власти. Сейчас похмелье пытаются купировать от‐
меной делегирования, то есть начать опять пить; что ж, говорят, это облегчает, но
ведь не излечивает, вернемся к той же точке.
Так или иначе, пока федерализма в охотхозяйственных отношениях практиче‐
ски нет. Его нет в законах – нет и в решениях судов. Поэтому грамотно, в текущих об‐
стоятельствах, поступили регионы, которые установили только сроки, а остальное –
«по Правилам охоты». Но разумно, только уже на перспективу, поступили и те регио‐
ны, которые попытались что‐то регулировать самостоятельно и отстаивать свою по‐
зицию. Федералы сейчас победят, но, возможно, некоторые из них задумаются над
тем, нужны ли им такие победы. Мы видим, что уже сейчас все три ключевых судеб‐
ных дела были фактически, а два и формально, инициированы охотниками (причем
во всех трех случаях юридически не подкованными), а отнюдь не многочисленными
федеральными надзирателями. Укрепление гражданского общества, в том числе
охотничьего сообщества, позволит достаточно уверенно блокировать завиральные
или недостаточно обоснованные идеи региональных властей; при этом сохранятся
региональные нормы, относительно которых существует профессиональное призна‐
ние и общественное согласие. У федерализма есть минус – в некоторых регионах со‐
вершаются ошибки, но у отсутствия федерализма порок гораздо больший – все ре‐
гионы разом страдают от всех федеральных ошибок.
Надеюсь, мы будем двигаться к федерализму.
Удачных параметров!
С.Матвейчук
отсюда
http://www.rors.ru/ru/activity/obras/1/Bulletin_No_31_PARAMETR-2.pdf
