Производственная компания Сонар
Охота без границ. Питерский Охотник. Сайт для всех любителей охоты и рыбалки

Вход

Верхнее меню

Теги

ДОКЛАД с.н.с. отдела «Хозяйство и Право» С.П.Матвейчука на открытом заседании Ученого Совета ВНИИОЗ 23.06.2009 г.

 

Доклад
с.н.с. отдела «Хозяйство и Право» С.П.Матвейчука
на открытом заседании Ученого Совета ВНИИОЗ 23.06.2009 г.,
посвященном обсуждению проекта № 66299-5 Федерального закона
«Об охоте и сохранении  охотничьих ресурсов и о внесении изменений в   отдельные
законодательные акты Российской Федерации»
(второе чтение)

 

Общие сведения

 

В июне 2009 г. проект федерального закона об охоте (№ 66299-5), подготавливаемый ко второму чтению в Комитете Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии (далее, как правило, - Законопроект), претерпел неожиданные изменения. Они настолько существенны, что текст, выложенный на сайте Комитета [1], может рассматриваться как новая редакция Законопроекта.

В первой части доклада приводятся отдельные примеры смысловых, логических и юридико-технических ошибок Законопроекта (общее количество подобных ошибок, по приблизительной оценке, превышает пятьдесят). Показывается, что некоторые из них имеют далеко идущие социально-экономические последствия.

Во второй части доклада описываются принципиальные положения Законопроекта, которые, как представляется, не являются ошибками, а отражают идеологию разработчиков, то есть являются осознанной, целенаправленной политикой, отвечающей интересам влиятельных кругов, сумевших обеспечить столь резкое изменение содержания Законопроекта.

Доклад завершается выводами.

 

1. Примеры частных ошибок Законопроекта

 

Экология

 

1.1. В понятие сохранения охотничьих животных (п. 4 ст. 1) и цели специальных работ (ч. 1 ст. 51) включено обеспечение лишь видового разнообразия, хотя многие решения и практики в сфере охотничьего хозяйства непосредственно затрагивают как экосистемное, так и внутривидовое (в том числе генетическое) разнообразие.

1.2. Положения об акклиматизации, переселении и гибридизации  охотничьих животных в формулировках, принятых в Законопроекте - расселение в новую среду обитания и обеспечение видового разнообразия  (ч. 1 ст. 51) могут рассматриваться как стимулирующие интродукцию чужеродных, в том числе инвазивных, видов животных и генетическое загрязнение популяций автохтонных видов.

 

Экономика

 

1.3. Одним из отличительных признаков промысловой охоты указывается цель реализации продукции охоты, отсутствующая в определении любительской и спортивной охоты (п.п. 11 и 12 ст. 1), однако далее по тексту не только допускается, но и предписывается реализация продукции любительской и спортивной охоты организациям, осуществляющим заготовительную деятельность,  если она не используется охотниками для личного потребления (ч. 7 ст. 14). Из совокупности норм ст. 13 следует, что для занятия промысловой охотой охотник должен либо стать индивидуальным предпринимателем, либо наняться (подрядиться) к нему (или юридическому лицу) в работники. Законопроект предусматривает, таким образом, с одной стороны, искусственное затруднение вхождения на рынок, с другой стороны - закабаление промысловиков долгосрочными пользователями, выступающими по отношению к местным охотникам в качестве монополистов (оба явления давно наблюдаются на практике, и Законопроект лишь закрепляет их).

 

Коррупция

 

1.4. Законопроект содержит и очевидно коррупциогенные положения, например, указание на то, что продукция охоты, осуществляемой в целях регулирования численности охотничьих животных, по общему правилу, направляется на личное потребление охотников (ч. 4 ст. 16). Эта норма, по смыслу других положений содержащей ее статьи (а также других норм Законопроекта - см., например, п. 4 ст. 33, п. 3 ч. 1 ст. 34, и др.), распространяется и на случаи, когда организацией, инициирующей, санкционирующей и осуществляющей такую охоту, является один и тот же орган государственной власти, то есть, бенефициарами (выгодоприобретателями) могут являться его должностные лица.

 

Семантика

 

1.5. Использование термина «добыча» для обозначения отлова или отстрела охотничьих животных (п. 5 ст. 1), хотя имеется в виду  «добывание», процесс, общепринятым обозначением результата которого является термин «добыча»;

1.6. Определение охоты как «деятельности, связанной с добычей охотничьих животных, их поиском, выслеживанием, преследованием, первичной переработкой и транспортировкой» (п. 6 ст. 1) лишает термин «охота» какой-либо определенности. Как уже указывалось (ДимАА) [2], принятое в Законопроекте определение охватывает, например, зарядку патронов, приобретение маскировочной одежды или путевки, ощипывание малолетним сыном добытой утки и т.п.

1.7. «Охотником признается физическое лицо, не являющееся индивидуальным предпринимателем» (ч. 1 ст. 20), то есть, лицо, осуществляющее индивидуальную предпринимательскую деятельность, например, в сфере оказания перевозок, не может быть признано охотником (получить охотбилет).

1.8. Показательна для оценки качества Законопроекта тройная тавтология, реализованная в определении термина «сроки охоты» («срок, определенный периодом времени» - п. 9 ст. 1): сроки = срок; срок = период времени; период времени = временной промежуток времени.

 

Логика

 

1.9. Положение Законопроекта, согласно которому «охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности осуществляется лицами, <...> для которых охота является основой существования» (ч. 1 ст. 19), в буквальном смысле пресекает вступление новых лиц в традиционную охоту, поскольку условием такого вступления является ее статус основы существования, недостижимый без осуществления традиционной охоты.

1.10. Согласно Законопроекту, разрешения могут быть выданы только лицам, у которых имеется право на добычу, возникающее, однако, лишь после получения разрешения (ч.ч. 1 и 2 ст. 30, ч. 1 ст. 8 и ч. 4 ст. 14).

1.11. Интерпретация совокупности норм приводит иногда к анекдотическим результатам. Например, согласно Законопроекту, «охотничьи угодья располагаются на землях, правовой режим которых допускает осуществление видов деятельности, относящихся к охотничьему хозяйству» (ч. 1 ст. 7). Поскольку к видам деятельности, составляющим охотничье хозяйство, отнесены заготовка и реализация продукции охоты (п. 3 ст. 1), помещения приемных пунктов и торговые залы магазинов также являются охотничьими угодьями.

 

2. Принципиальные недостатки Законопроекта

 

2.1. Отказ от регулирования охраны и сохранения среды обитания

 

2.1.1. Несмотря на то, что в охотоведении, законодательстве и правоприменении закрепилось понимание термина «охотничьи ресурсы» как совокупности охотничьих животных и охотничьих угодий - среды их обитания, Законопроект ограничил это понятие объектами животного мира (п. 1 ст. 1, а также наименование Законопроекта и далее по тексту). В норме, расширяющей сферу охоты и сохранения охотничьих ресурсов до охотничьего хозяйства (ч. 1 ст. 4), определение которого включает упоминание среды обитания (п. 3 ст. 1), Законопроект здесь же вновь сужает ее до охотничьих животных  (ч. 1 ст. 4 в совокупности с п. 1 ст. 1). В статье Законопроекта, посвященной охотничьим соглашениям, упоминаются обязанности долгосрочных пользователей в отношении мероприятий по сохранению среды обитания (ч. 2 и п. 6 ч. 4 ст. 27), однако ни статус, ни состав, ни меры контроля таких мероприятий, а также критерии и индикаторы Законопроект не определяет, как и при других упоминаниях среды (в том числе и в положениях о государственном мониторинге, ст. 37).

2.1.2. Это сужение понятия «охотничьи ресурсы» привело к фактическому выпадению среды обитания из сферы регулирования и охраны, что проявляется, например, в следующих положениях Законопроекта:

а) ни один из предусмотренных Законопроектом принципов законодательства в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов (ст. 2) не предусматривает защиты среды обитания (о принципе 4 см. ниже, пп. 2.3.1.1), хотя отечественная и мировая практика однозначно подтверждает определяющее значение средовых факторов для благополучия животного мира;

б) очерчивая состав и структуру «законодательства в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов», Законопроект и в наименовании, и в тексте соответствующей статьи (ст. 3) не упоминает среду обитания охотничьих животных (тем самым, предопределяя и узость сферы действия всех принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актов);

в) Законопроект, устанавливая контрольно-надзорные полномочия государственных охотничьих инспекторов, использует формулировку «охота и сохранение охотничьих ресурсов», что, как уже говорилось, исключает среду обитания охотничьих животных из предмета проверок (ч. 3 ст. 41);

г) кроме того, Законопроект разрешает охотинспекторам посещение и проверку только охотничьих угодий и объектов охотничьей инфраструктуры (п. 2 ч. 3 ст. 41), то есть охотхозяйственные полевые объекты. Из предмета проверок выпадают не только остальные охотхозяйственные объекты, но и объекты лесозаготовительной промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи и других отраслей, оказывающих существенное воздействие на среду обитания диких животных;

д) Законопроект предусматривает принятие мер по сохранению среды обитания охотничьих животных при осуществлении  градостроительной деятельности (ст. 53), но не предусматривает их принятие при осуществлении всех иных видов деятельности, включая строительство на межпоселенных территориях, эксплуатацию транспортных средств, применение ядохимикатов и т.д. (ст. 45), а также при  чрезвычайных ситуациях природного и техногенного  характера (ст. 46).

2.1.3. Законопроект закрепляет возможность взимания с охотничьего хозяйства платежей за всю территорию охотничьих угодий («в целях размещения объектов охотничьей инфраструктуры и (или) в целях, не связанных с их размещением» (ч. 1 ст. 26), несмотря на то, что охотничье воздействие на используемые другими отраслями компоненты экосистемы на закрепленных и незакрепленных охотугодьях не отличаются (кроме мест размещения кормушек, вышек и других специальных объектов).

2.1.4. Во всех нормах, регламентирующих территориальные аспекты охотпользования, Законопроект подчиняет охотничье хозяйство другим видам землепользования (ч. 1 ст. 7, п. 2 ч. 6 ст. 29). Он уклоняется от регулирования острого вопроса публичных охотничьих сервитутов (ч. 3 ст. 26), ссылаясь на нормы Земельного кодекса РФ, также, в свою очередь, отсылочные.

2.1.5. В одном из важнейших вопросов - формировании схем размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации Законопроект предусматривает не согласование интересов различных отраслей, а безусловное обеспечение совместимости охотхозяйственных схем «с лесными планами субъектов Российской Федерации, документами территориального планирования, схемами развития и размещения особо охраняемых природных территорий, схемами землеустройства» (ч. 7 ст. 40). То есть, интересы сохранения и устойчивого использования охотничьих ресурсов должны быть подчинены планам других отраслей, представляющих, в отличие от охотничьего хозяйства, существенную угрозу среде обитания и экосистемам в целом. Корректировка этих планов по результатам территориального охотустройства Законопроектом не предусмотрена.

2.1.6. Общепризнанно, что охотничье хозяйство - самоподдерживающийся, при соблюдении минимальных требований, и несравненно более щадящий вид природопользования, чем индустрия, транспорт, лесозаготовки, сельское хозяйство и другие отрасли, включая, в некоторых случаях, и непотребляющие секторы природопользования. С помощью указанных выше и некоторых других норм Законопроекта средоохранный потенциал охотничьего хозяйства, его способность противостоять разрушающему воздействию других отраслей, сводится к нулю.

2.1.7. Принятая Законопроектом в этой части позиция резко противоречит основным положениям Конвенции о биологическом разнообразии, принятым в ее развитие (Малавским) принципам экосистемного подхода и Аддис-Абебским принципам и руководящим указаниям по устойчивому использованию биоразнообразия.

 

2.2. Элитизация долгосрочного охотпользования

 

2.2.1. Принципиальным новшеством обсуждаемой редакции Законопроекта является переход от конкурсного закрепления охотничьих угодий, предусмотренного Федеральным законом «О животном мире» (нефискальные критерии определения победителя) к аукционному, с исключительно ценовым критерием определения победителя аукциона (ч. 3 ст. 27 и ч. 21 ст. 29).

При этом данное в Законопроекте обоснование заключения охотничьих соглашений («в целях привлечения инвестиций в охотничье хозяйство» - ч. 1 ст. 27) опровергается установленным порядком заключения соглашений: хозяйственные и экологические обязательства долгосрочного охотпользователя в ходе аукциона остаются неизменными, а победитель определяется по максимальной сумме платежей в бюджет (п. 6 ч. 7 и ч. 29 ст. 29). Таким образом, установленный в Законопроекте порядок закрепления угодий направлен не на привлечение инвестиций в охотничье хозяйство (которое, так или иначе, стимулировалось конкурсным механизмом), а, как уже отмечалось (Dr_XXL), на увеличение доходов бюджета (механизмов целевого направления средств, полученных от аукционов, на нужды охотничьего хозяйства, Законопроект не устанавливает).

2.2.2. Положения Законопроекта об охотничьих соглашениях (ст. 27) не предусматривают закрепления в них обязательств долгосрочного пользователя относительно количества охотников, объемов охотничьей активности или использования массовых видов, которые могли бы предопределять или стимулировать публичный охотничий доступ в закрепленные угодья.

2.2.3. Кроме того, Законопроект допускает осуществление на закрепленных угодьях лишь одного вида охоты (ч. 5 ст. 7), то есть узаконивает отказ от комплексности использования охотничьих ресурсов, добывание лишь двух-трех видов животных и недопущение публичной охоты на массовые виды. Предусмотренное Законопроектом определение квот добычи в соответствии с заявками долгосрочных охотпользователей (ч. 10 ст. 25), а не состоянием ресурсов и реальной пропускной способностью угодий позволяет долгосрочным охотпользователям не формировать заявки на массовые виды охотничьих животных.

2.2.4. Положение Законопроекта, согласно которому любительская и спортивная охота в закрепленных охотничьих угодьях во всех случаях осуществляется при наличии путевки - документа, подтверждающего заключение договора об оказании охотничьих услуг (ч. 4 ст. 14), противоречит как принципу свободы договора, так и фактическим обстоятельствам, например, отсутствию у опытного и знающего местность охотника потребности в услугах или, с другой стороны, неспособности долгосрочного охотпользования к оказанию востребованных услуг. Устанавливаемое Законопроектом презюмирование договорных отношений, обязательность гражданско-правового договора при отсутствии ценового контроля со стороны государства позволяет долгосрочному охотпользователю отсекать нежелательных клиентов и установлением сколь угодно высоких тарифов на услуги.

2.2.5. Положение Законопроекта, согласно которому общедоступные охотничьи угодья должны составлять не менее чем двадцать процентов от общей площади охотничьих угодий в субъекте Российской Федерации (ч. 4 ст. 7), лишь создает видимость решения проблемы публичного охотничьего доступа. Эта норма, как уже указывалось другими комментаторами (BAR, Dm19799, Dr_XXL, SUNtehnik и др.), не учитывает территориальную доступность угодий общего пользования (удаленность от мест проживания), а также конфигурацию охотпользований - даже при незначительной территории закрепленных угодий они могут существенно затруднять публичный охотничий доступ, если окружают крупные поселения со значительным контингентом охотников.

2.2.6. Более того, формальное (долевое) установление площадей угодий общего пользования без определения требований к их расположению и конфигурации будет приводить, в совокупности с аукционным закреплением угодий, к обратным эффектам: наиболее состоятельная часть охотников получит близлежащие угодья, а наименее состоятельная будет дополнительно обременена далекими переездами. Угодья общего пользования, таким образом, будут являться «общедоступными» лишь по наименованию, данному им Законопроектом.

2.2.7. Установление Законопроектом соотношения площадей (не говоря уже о качестве) угодий общего пользования и угодий, закрепленных на аукционах (один к четырем), обратно пропорционального соотношению бедных и богатых слоев населения, не соответствует конституционной характеристике России как демократического социального государства.

2.2.8. Таким образом, Законопроект, как указывалось многими комментаторами (BAR, Dm19799, Dr_XXL, IL2 URAL, musabek, Sergey10, SUNtehnik, Vasily75 и др.), стимулирует узурпацию лучших охотничьих угодий (согласно Законопроекту, до 80 %) долгосрочными охотпользователями, которые будут вправе ограничить использование охотничьих животных двумя-тремя видами, а на массовые виды животных либо не заказывать лицензий, либо устанавливать пресекательно высокие для основной массы населения цены.

 

2.3. Отстранение общественности от участия в управлении

 

2.3.1.Законопроект кардинально ограничивает участие граждан в управлении охраной и использованием дикой природы уже в формулировке принципов законодательства.

2.3.1.1. Так, он устанавливает принцип «участия граждан и общественных объединений в подготовке решений, касающихся охотничьих ресурсов и среды их обитания в порядке и в формах, которые установлены законодательством» (п. 4 ст. 2). То есть, не предусматриваются:

а) участие граждан в инициировании, принятии и выполнении решений;

б) самостоятельность граждан в выборе порядка и форм участия, не запрещенных законом (только те, которые «установлены законодательством»), то есть, конституционный общедозволительный принцип правового регулирования (разрешено все, что не запрещено) заменяется на разрешительный (дозволено только то, что предписано).

2.3.1.2. Принцип «учета интересов населения» распространяется только на коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, причем лишь на ту их часть, для которой охота является основой существования (п. 5 ст. 2). Таким образом, Законопроект указывает на отсутствие необходимости учета интересов не только остальной части населения перечисленных регионов, но и всего населения остальной части России, включая охотничье население.  

2.3.1.3. Принцип «гласности предоставления в пользование охотничьих животных» (п. 7 ст. 2) - заведомая фикция, причем двойная, поскольку:

а) понятие «предоставление в пользование» нигде больше в тексте Законопроекта не встречается, то есть гласности предавать нечего;

б) при отсутствии, как указано выше, ключевых полномочий граждан на участие в управлении, а равно обязанности государства учитывать интересы подавляющей части своих граждан гласность сама по себе бессмысленна.

2.3.2. Законопроект не предусматривает создания органами государственной власти никаких совещательных (консультативных) органов, учреждение которых, с включением в их состав представителей общественности, является сложившейся и нормативно закрепленной практикой.

2.3.3. В Законопроекте полностью отсутствуют положения об экологической экспертизе, соответственно, лишается почвы и общественная экологическая экспертиза охотхозяйственных решений и иных решений, могущих оказать воздействие на охотничьих животных и среду их обитания.

2.3.4. Поразительной по своей откровенности профанацией является положение Законопроекта, согласно которому получателю охотничьего билета достаточно «под роспись ознакомиться с требованиями охотминимума, включающими требования правил охоты, требования техники безопасности на охоте, требования техники обращения с орудиями охоты, а также основы биологии охотничьих животных» (ч. 7 ст. 21).

Освоение каждого из перечисленных компонентов охотминимума требует, по меньшей мере, длительной напряженной самоподготовки и может быть проверено лишь в форме испытания (экзамена). Необходимость поддержания и повышения экологических знаний, технических умений и навыков безусловно принимается подавляющим большинством охотников. Одностороннее обнуление государством требований к ним не может быть объяснено рациональными мотивами. Один из возможных - превращение охотников из самого экологически просвещенного сектора широкой общественности в безграмотных стрелков снизит их способность эффективно противостоять антиэкологическим действиям властей. Кроме того, как показывает зарубежная практика, ответственность пропорциональна компетентности, и безответственные действия неподготовленных охотников отвлекут внимание экологически озабоченной части «большого общества» от действий органов власти и индустрии на антиохотничью борьбу.   

2.3.5. Разработчики Законопроекта в этой части противостоят российским охотничьим традициям, реалиям и потребностям, а также усилиям международного сообщества, в том числе отраженным в Конвенции о биологическом разнообразии и Орхусской конвенции.

 

3. Выводы

 

Прежние законопроекты об охоте, принимавшиеся к рассмотрению Государственной Думой, а также предыдущие версии рассматриваемого Законопроекта просто закрепляли существующее положение, отражали часто архаичные взгляды их разработчиков. Рассматриваемый Законопроект подчеркнуто тенденциозен, и основной его вектор - ускоренная приватизация наиболее ценных местообитаний дикой природы с выведением ее хода и последствий из-под общественного и отраслевого контроля.

 Положения Законопроекта, поддерживающие именно эту, и только эту, тенденцию, действительно, весьма четко сформулированы, они логичны и взаимосогласованы (что и обуславливает позитивные оценки некоторых комментаторов, ограничивающихся технической стороной вопроса).

В части, касающейся удовлетворения интересов финансовой элиты и ее политического крыла, угнетения широкого охотничьего сообщества и пренебрежения экологическими интересами «большого общества» рассматриваемый Законопроект не имеет прецедентов в досоветской (после освобождения крестьян и за исключением короткого предреволюционного периода), советской и постсоветской истории охотничьего хозяйства России.

Законопроект имеет ярко выраженную, практически не скрываемую антиобщественную, антиэкологическую и антиохотничью направленность.

Его принятие и применение будут означать демонстративный отказ России от выполнения международных обязательств в области охраны и использования биоразнообразия, соблюдения экологических прав граждан.

С.П.Матвейчук

 


[1] Http://www.duma.gov.ru/cnature/ohota.doc; последний просмотр 22 июня 2009 г.

[2]  Здесь и далее приводятся ссылки на имена участников форума на портале «GUNS.ru», комментировавших Законопроект в рамках тем «Обсуждение проекта Закона "Об охоте..."» и «Приняты новые правила охоты» (http://talks.guns.ru/forummessage/14, просмотры 18-23 июня 2009 г.). Этот портал оказался единственной публичной площадкой обсуждения Законопроекта.