Производственная компания Сонар
Охота без границ. Питерский Охотник. Сайт для всех любителей охоты и рыбалки

Вход

Верхнее меню

Теги

Коррупциогенные механизмы в охотничьем хозяйстве России

 ОБЩИЙ ФОН

Коррупция - застарелая, а в послед­ние годы и прогрессирующая россий­ская болезнь, связанная, как считается, с низким уровнем прав и свобод граж­дан, а также неэффективностью госу­дарственного управления.

По оценкам авторитетных междуна­родных организаций, современная Рос­сия по состоянию политических прав и гражданских свобод относится к кате­гории несвободных государств1, по ин­дексу экономических свобод занимает 134 место (из 157 стран мира, ранжи­рованных по убыванию - ухудшению ситуации), в группе стран, подавляю­щих эти свободы2. В индексе восприя­тия коррупции Россия располагается на 143 позиции (из 180, также по убыванию)3, в индексе взяткодателей зани­мает 28 место (из 30)4, и т.д. В период с 1996 года по 2006 год позиции Рос­сии по важнейшим показателям управ­ленческих индикаторов неуклонно снижались5.

1   Freedom House. Freedom in the World 2007 (http://www.infoplease.com/ipa/A0930918.html; последний просмотр 6 мая 2008 г.).
2   Heritage Foundation. Index of Economic Freedom 2008 (www.heritage.org/research/features/index/countries.cfm; последний просмотр 6 мая 2008 г.).
3   Transparency International. Corruption Perceptions Index 2007 (www.icgg.org/downloads/CPI_2007.xls; последний просмотр 6 мая2008 г.).
4   Transparency International. Bribe Payers Index 2006 (www.transparency.org/news_room/latest_news/press_releases/2006/en_2006_1 0_04_bpi_2006; последний просмотр 6 мая 2008 г.).
5   Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. 2007. Governance Matters VI: Aggregate and Individual Governance Indicators 1996-2006 / World Bank Policy Research Working Papers. WPS4280 (July 2007). Washington, DC, USA: The World Bank. 93 pp.
6   World Bank. Worldwide Governance Indicators (info.worldbank.org/governance/wgi2007/sc_country.asp; последний просмотр 6 мая 2008 г.).

Таков фон, на котором осуществляет­ся управление охотничьим хозяйством России.

УЯЗВИМЫЕ ОТХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ПРОЦЕДУРЫ

Объекты распределения

Социально-экономическое содержа­ние государственного охотхозяйственного менеджмента заключается в распре­делении между хозяйствующими субъ­ектами и отдельными гражданами де­фицитных ресурсов, принадлежащих го­сударству.

Индикаторы оценки Среди стран с наибольшим валовым внутренним продуктом (9 стран + Россия) Среди стран с наибольшей численностью населения (20 стран) *
  место** %

место **

%
Эффективность правительства

10

<40

15

<40
Качество регулирования

10

<40

15

<40
Верховенство закона

10

прибл. 20

19

прибл. 20
Контроль коррупции

10

<25

16

<25

* Россия включена в число ранжированных стран.

** По убыванию - ухудшению ситуации.

 


Охотничьи ресурсы - это угодья и дичь.

Угодья распределяются в процессе предоставления животного мира и соот­ветствующих территорий в пользование юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям по долгосрочным ли­цензиям.

Дичь, точнее, право ее добычи рас­пределяется в три этапа. Сначала на фе­деральном уровне устанавливаются ли­миты добычи по субъектам Российской Федерации - региональные лимиты. За­тем регионы устанавливают лимиты (здесь мы будем называть их «хозяйст­венные лимиты») для каждого долго­срочного пользователя и угодий общего пользования, не предоставленных в дол­госрочное пользование. Наконец, долго­срочные пользователи (а на угодьях об­щего пользования - управляющие ими профильные государственные органы власти, далее - «охотуправления») вы­дают охотникам именные разовые ли­цензии (далее - «охотничьи лицензии») в пределах своих хозяйственных лими­тов.

Фактически распределение угодий является долгосрочным распределени­ем права на дичь, поскольку владелец долгосрочной лицензии самостоятельно определяет получателей охотничьих ли­цензий, в том числе дефицитных.

Все эти и некоторые другие распре­делительные процедуры несут более или менее мощный коррупциогенный потенциал. Общей предпосылкой его ре­ализации является отсутствие норма­тивно установленных принципов распре­деления.

Распределение угодий

Порядок предоставления в долго­срочное пользование животного мира на определенных территориях (далее для простоты - получения угодий) уста­новлен Федеральным законом «О жи­вотном мире» и сейчас в общих чертах состоит в следующем. Заинтересован­ное лицо подает заявку, после дачи на нее положительного заключения про­фильного государственного органа и проведения согласований заключает договор на пользование территорией (акваторией) и получает долгосрочную лицензию. С начала текущего года ос­новные функции выполняют органы го­сударственной власти субъекта Рос­сийской Федерации, причем высший орган исполнительной власти нередко делегирует свои полномочия профиль­ному органу, который является одно­временно и контрольно-надзорным. В результате вместо ранее принятой сис­темы «двух ключей», когда территории предоставлялись регионом, а живот­ный мир - федералами, складывается система «одного окна». Будучи техни­чески более удобным, такой механизм, вместе с тем, означает сосредоточение в одном органе (или двух, из которых один полностью зависим от другого) всех полномочий, которые на феде­ральном уровне, пусть и непоследова­тельно, распределялись между относи­тельно автономными политическим (Минсельхоз России), распорядитель­ным (Россельхоз) и контрольным (Россельхознадзор) органами. Таким обра­зом, в результате делегирования пол­номочий трех федеральных органов власти одному региональному органу централизация на федеральном уров­не сменилась концентрацией на регио­нальном, что устраняет механизмы взаимного текущего контроля и повы­шает коррупционную уязвимость про­цедуры в целом.

Ни Федеральный закон «О живот­ном мире», ни специальное Положение Минсельхоза России о долгосрочных лицензиях7 не определяют основания, критерии принятия тех или иных реше­ний. Поэтому на любой стадии проце­дура может быть заблокирована под любым предлогом. Претенденту может быть дано отрицательное заключение на заявку, отказано в согласовании ус­ловий пользования. Если заявителей двое или больше (их количество часто зависит от лицензирующего органа, поскольку он не обязан публично изве­щать о начале процедуры предостав­ления угодий единственному заявите­лю), организуется конкурс, но крите­рии выбора федеральным законода­тельством также не определены. Бо­лее того, угодья, согласно Федераль­ному закону «О животном мире», пре­доставляются в таком случае по кон­курсу, но, если в составе угодий есть земли лесного фонда, получить их для нужд охотничьего хозяйства можно, в соответствии с Лесным кодексом, только на специально проводимом аук­ционе. Выиграть эти раздельно прово­димые торги с принципиально различ­ной формой определения победителя могут разные лица; в этом случае обе победы бессмысленны (кроме ситуа­ции, когда смысл состоит именно в блокировании нежелательного претен­дента).

7 Положение о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденное приказом Минсельхоза России от 26 ию­ня 2000 года № 569.

Установление лимитов

Формирование и установление ре­гиональных лимитов осуществляется Минсельхозом России с предваритель­ным прохождением государственной экологической экспертизы. Эта проце­дура находится вне общественного на­блюдения, носит экспертно-технический характер. Степень внешнего дав­ления (в том числе со стороны регио­нов) на этот процесс оценить трудно; предположительно, такое давление не­велико.

Как общее законодательство, так и специальное Положение Минсельхоза России об охотничьих лицензиях8 обхо­дят вопрос об основаниях и процедурах установления хозяйственных лимитов, указывая лишь, что заявка на регио­нальный лимит добычи охотничьих жи­вотных формируется на основании дан­ных учета их численности и заявок охот­хозяйств (пп. 2.3). Действующая Инст­рукция о порядке добычи диких копыт­ных животных9 Главохоты РСФСР, кро­ме этих данных, упоминает плотность населения животных по районам и хо­зяйствам, тенденции численности и ви­довую  направленность охотхозяйств (п. 11), но, с одной стороны, не опреде­ляет способ учета этих характеристик, с другой - как и Положение, ограничивает сферу их применения лишь формиро­ванием проектов региональных лими­тов. То есть, восходящие процедуры  планирования лимитов, так или иначе, описаны, а нисходящие -их установления - нет. В результате государст­венные органы имеют возможность разби­вать   установлен­ный региональный лимит на хозяйст­венные лимиты по своему   усмотрению. Ситуация усугубляется тем, что установ­ленные на федеральном уровне регио­нальные лимиты, как правило, гораздо меньше заявленных; это усиливает  стимулы к произвольному планированию и установлению хозяйствен­ных лимитов.

8    Положение о порядке выдачи именных разовых лицензий на использование объектов живот­ного мира, отнесенных к объектам охоты, утвержденное приказом Минсельхоза России от 4 января 2001 года № 3.
9    Инструкция о порядке добычи диких копытных животных по разрешениям (лицензиям) на тер­ритории РСФСР, утвержденная приказом Главохоты РСФСР от 22 августа 1984 года № 316.

Распределение именных  разовых лицензий

Охотуправления (на угодьях обще­го пользования) и долгосрочные охот­пользователи (на угодьях своих хо­зяйств) выдают именные разовые ли­цензии охотникам. Федеральный за­кон «О животном мире» содержит от­сылочное указание на выдачу охотни­чьих лицензий гражданам по их заяв­кам «в соответствии с установленным порядком» (ст. 37).

Однако, упоминавшиеся Положение Минсельхоза России о выдаче этих ли­цензий и Инструкция Главохоты РСФСР такой порядок не устанавли­вают. Остаются без нормативного ре­гулирования вопросы оформления, регистрации и юридических последст­вий подачи гражданином заявки, принципы и методы выбора лицензиа­тов в случаях, когда количество пре­тендентов превышает установленный лимит. Последняя ситуация типична для охоты на диких копытных живот­ных и медведя. Ввиду отсутствия нор­мативных принципов разрешения это­го несоответствия он решается по ус­мотрению лицензирующего органа. В результате легальная охота на диких копытных животных и медведя приоб­рела более или менее ярко выражен­ный элитарный характер, что неизмен­но констатируется в охотничьей и охо­товедческой литературе, а иногда и в официальных документах.

ДИАГНОСТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ

 Возможные параметры и источники

Как говорилось выше, федеральным законодательством определены лишь формальные, документарные основания (поводы) распределения угодий. Принци­пы и критерии отбора претендентов отсут­ствуют, как и возложение на регионы обя­занности их устанавливать. Поэтому региональное законодательство в этой сфере весьма разнообразно и нестабильно. Вы­явление постоянных критериев фактичес­кого распределения затруднено вследст­вие индивидуальных особенностей кон­кретных угодий и закрытости процедур. Количественно определены могут быть лишь некоторые параметры, например, принадлежность и площади охотхозяйств, среднее число претендентов, состав и ста­бильность конкурсных комиссий, наличие антимонопольных (антикоррупционных) норм в региональном законодательстве и т.п.. Взятые в динамике, эти и некоторые другие показатели могут служить косвен­ными индикаторами тенденций.

Поскольку заявки граждан на охотни­чьи лицензии не регистрируются, а на де­фицитные лицензии заявки рядовыми охотника­ми и не подаются ввиду заведомо ничтожной веро­ятности удовле­творения, офи­циальные оценки неудовлетворенного спроса отсутствуют, как и сведения о социальном статусе граждан, регулярно получа­ющих такие лицензии и(или) участвую­щих в охотах. Некоторые сведения (ожи­даемая и фактическая вероятность полу­чения лицензий, мотивировки и размах протестного браконьерства и т.п.) могут быть получены с помощью экспертных оценок и социологических обследований.

Установление хозяйственных лимитов является, как и выше упомянутые проце­дуры, закрытым процессом, однако его результаты в некоторых регионах оформ­ляются общедоступными правовыми ак­тами, что позволяет посредством количе­ственного анализа восстановить факти­ческие критерии и приоритеты лиц, при­нимающих решения. Из видов охотничь­их животных, лимиты добывания которых устанавливаются в таких актах, наиболь­ший интерес представляет, видимо, лось -вследствие высокой миграционной ак­тивности большинства половозрастных групп его распределение по угодьям можно принимать относительно равно­мерным на обширных территориях.

Практический опыт анализа

В качестве аналитического примера здесь взяты хозяйственные лимиты на добычу лося, установленные Правитель­ством Ленинградской области на сезон 2007 года10 в разрезе районов. Выбор этого документа обусловлен множест­венностью признаков того, что он не был рассчитан на сторонний анализ. Просмо­тренные аналогичные акты некоторых других регионов характеризовались бо­лее или менее тщательной подготовкой, выверкой, которая могла бы свидетельст­вовать о прогнозировании возможного восприятия третьими лицами. Ленинград­ское распоряжение о лимитах выполнено с небрежностью, свойственной скорее документам внутреннего пользования.

Так, по семи из семнадцати районов области общая площадь охотничьих уго­дий не сходится с суммами угодий охот­хозяйств этих районов. Региональный лимит - 428 лосей, указанный в итого­вой строке сводной таблицы, совпадает с установленным на федеральном уровне11, однако сплошное суммирование хо­зяйственных лимитов дает результат 459 лосей. Эти и некоторые другие осо­бенности ленинградского распоряжения позволяют предположить, что он отра­жает действительные, незавуалированные распределительные намерения об­ластного Правительства.

Поскольку описываемый метод ана­лиза применяется, насколько известно, впервые, необходимо оговорить основ­ные показатели. Для устранения факто­ра разности площадей охотхозяйств применяется относительная величина -установленный хозяйственный лимит (особей), разделенный на площадь дан­ного охотхозяйства (выраженную в 100 000 га). Этот показатель далее бу­дет именоваться «хозяйственный ин­декс», а то же отношение, рассчитанное для районов - «районный индекс». Де­ление хозяйственного индекса на соот­ветствующий районный индекс («отно­сительный хозяйственный индекс») поз­воляет сопоставлять уровень обеспечен­ности лимитом различных хозяйств как одного района, так и других районов, не­зависимо от их природных и иных осо­бенностей. Угодья общего пользования (где охотничьи лицензии выдаются непо­средственно государственным органом власти) каждого района принимаются за отдельное охотхозяйство.

Как показывает сглаженная кривая лимитов, они с увеличением площади растут по все более пологой, вплоть до затухания роста, кривой. Разброс значе­ний может быть объяснен объективными обстоятельствами - разницей в качест­ве угодий хозяйств, интенсивности и эф­фективности биотехнических и охран­ных мероприятий. Объяснима и динами­ка - в обширных хозяйствах доля при­годных для лося угодий и, в их числе, до­ля высококачественных угодий, вероят­но, в среднем ниже, чем в небольших.

Так же можно интерпретировать и то, что кривая усредненных относительных хозяйственных индексов на уровне пло­щади 40 тыс. га приближается к единице (то есть хозяйственный индекс равен районному), а после уровня 90 тыс. га выше единицы уже не поднимается.

Обращает на себя внимание, однако, наличие небольших (до 40 тыс. га) хо­зяйств, индексы которых превышают рай­онные в 3-4 раза и более. Такое превыше­ние требует специального рассмотрения. Возьмем крайний случай - хозяйство ООО «Велес» площадью 5,6 тыс. га, для которого был установлен лимит добычи в 4 лося; его хозяйственный индекс превы­шает районный в 6,2 раза. По официаль­ным сведениям, Минсельхоз России уста­новил региональный лимит добычи лося для Ленинградской области в размере 4% от послепромысловой численности12. Сле­довательно, на территории данного хозяй­ства в конце зимы должно было обитать 100 лосей, или без малого 18 зверей на 1 тыс. га. Такая плотность абсолютно неве­роятна (за исключением кратковременных скоплений вследствие природных ката­клизмов, но на экстремалиях планирова­ние, конечно, не строится). Еще десять охотхозяйств (все - площадью до 35 тыс. га) должны были иметь послепромысловую плотность от 5 до 10 голов на 1 тыс. га, при среднеобластной 1,5 головы на 1 тыс. га. Более того, поскольку учет живот­ных проводится после сезона охоты, в кон­це зимы, а следующий сезон охоты начи­нается осенью, для установления лимита на основе таких данных о численности не­обходимо быть уверенным, что все учтен­ные лоси размножатся и, вместе с потом­ством, останутся в этих небольших хозяй­ствах.

10     Распоряжение Правительства Ленинградской области от 23 августа 2007 года № 326-р.
11     Приказ Минсельхоза России от 1 августа 2007 года № 377.
12     Письмо Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области от 24 января 2008 года № 01-3757.

Таким образом, есть основания пред­полагать, а в некоторых случаях и ут­верждать факт существования в Ленин­градской области группы охотхозяйств, высокие лимиты добычи лося которым устанавливаются с учетом обстоя­тельств, не связанных с численностью зверя и иными охотхозяйственными ха­рактеристиками.

Выделить эту группу позволяет сопо­ставление хозяйственных индексов с ор­ганизационно-правовой формой (ОПФ) владельцев хозяйств.

Действующее законодательство под­черкивает равенство хозяйствующих субъ­ектов независимо от их организационно-правовых форм. Из диаграммы видно, од­нако, что средние относительные хозяйст­венные индексы, рассчитанные для всей области, демонстрируют существенные различия. Охотхозяйства некоторых ОПФ - явные аутсайдеры, их хозяйствен­ный индекс меньше соответствующих рай­онных. Другие ОПФ лидируют - их обеспе­ченность лимитом превышает районную в полтора раза и более.

В отличие от примера с хозяйственны­ми лимитами, эти различия уже не могут быть объяснены эколого-экономическими обстоятельствами. Известно, что в некоторых регионах охотуправления ос­тавляют небольшие участки высококаче­ственных угодий общего пользования, на самом деле перекрывая туда общий до­ступ и бросая все свои ресурсы на био­технические и охранные мероприятия в этих угодьях; фактически они ведут соб­ственное интенсивное охотничье хозяйство. Но обычно в первую очередь востребуются в долгосрочное пользование лучшие угодья; незакрепленными оста­ются худшие местообитания животных, и, если они достаточно велики, ресурсов охотуправлений не хватает на их обихаживание. В Ленинградской области уго­дья общего пользования обширны, бо­лее 20% областной территории, и разум­но было бы ожидать, по общему правилу, относительно меньшей численности зве­ря и, соответственно, меньших лимитов добычи. Однако, напротив, для этих уго­дий хозяйственный индекс в 1,7 раза вы­ше районных. Очевидно, не объяснимое охотхозяйственными соображениями за­вышение лимитов вызвано необходимо­стью обеспечения лицензиями той части местных элит, включая профессиональ­ную (охотоведческую), которая по ряду причин не может или не хочет удов­летворять свои охотничьи потреб­ности через долгосрочное поль­зование.

Элитарная тенденция на­глядно подтверждается раз­личиями между охотхозяй­ствами    общественных объединений. При одина­ковой базовой ОПФ массовые общества охотников (открытое, сво­бодное членство) получают лицензий на единицу площади в среднем на 20 про­центов меньше, чем все хозяйства соот­ветствующих районов, военные обще­ства (ограниченное членство) - на столько же больше, а клубные обще­ства (закрытое членство) - больше уже почти в полтора раза.

Из 20 охотхозяйств массовых об­ществ охотников 14 имеют хозяйст­венные индексы меньше районных, а из 24 обществ с ограниченной ответ­ственностью - лишь 4, причем ООО, имеющие по 2-3 хозяйства («Велес», «Велес-Волхов», «Управление спортив­ных сооружений «Динамо»»), ни для од­ного из них не получили лимит меньше среднерайонного.

НЕКОТОРЫЕ ОБОБЩЕНИЯ 

Итак, критерии и основания распре­деления угодий, лимитов и лицензий не определены действующим законода­тельством, процедуры носят закрытый характер, а результаты во многом опре­деляются усмотрением узкого круга лиц. Анализ документа об установлении хо­зяйственных лимитов на добычу лося в Ленинградской области показал сущест­вование группы охотхозяйств, получаю­щих завышенные лимиты.

Высокий хозяйственный индекс - по­казатель, результирующий три возмож­ных преимущества: сравнительно высо­кое качество угодий; установление большего лимита; высокий профессио­нализм и финансовая обеспеченность менеджмента. Первые два преимущест­ва доступны через коррупционные ме­ханизмы: получение лучших угодий (в том числе путем их изъятия у других пользователей) и установление высоких лимитов могут быть обеспечены путем использования должностными лицами государственных органов властных пол­номочий в своих интересах или в инте­ресах третьих, близких им, лиц. Во многих регионах России (возможно, в боль­шинстве) не выполняется требование Федерального закона «О животном ми­ре» об обязательности предваритель­ной государственной экологической экс­пертизы материалов, обосновывающих объемы (лимиты, квоты) изъятия объек­тов животного мира (ст. 20).

Будь такая экспертиза проведена, например, в Ленинградской области, фактическое установление областного лимита, превышающего установленный Минсельхозом России региональный лимит, а также нереально высоких хо­зяйственных лимитов для отдельных охотхозяйств было бы затруднительно. Вряд ли было бы возможно и утвержде­ние областным Правительством безад­ресного лимита добычи на ту часть се­зона, что пришлась на 2008 год, вовсе без разбивки по хозяйствам13. Приве­денный выше анализ ленинградской практики делает заслуживающим вни­мания указание одной из массовых об­щественных организаций, систематиче­ски получающей заниженные (по срав­нению с прилегающими хозяйствами) лимиты, на связь кратного превышения хозяйственного индекса некоторых охотхозяйств (ООО «Велес», ООО «Эксилес») с их принадлежнос­тью детям губернатора об­ласти14 (именно губер­натор подписывает распоряжения о хозяйст­венных лимитах). Один из важных ре­зультатов анализа -подтверждение его эф­фективности. Элемен­тарные вычисления на­глядно выявили резкие раз­личия, которые не могут быть объяснены индивидуальными особенностями охотхозяйств: со­става и качества угодий, эффектив­ности охраны и т.д. Лимиты, установ­ленные отдельным хозяйствам, - яв­ная ошибка (намеренная или нет); адекватность значительной части других хозяйственных лимитов мо­жет быть обоснованно поставлена под сомнение.

13   Распоряжение Правительства Ленинградской области от 27 декабря 2007 года № 600-р.
14   Письмо Межрегиональной общественной организации охотников и рыболовов Ленинградской области и Санкт-Петербурга «Ленохота» от 10 апреля 2008 года № 13 (Председателю Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области). В данном письме понятие «хозяйственный индекс» не используется, но сам показатель и идея количественного анализа почерпнуты мной из него.

Устройство механизма, который, су­дя по сообщениям отраслевой печати, используется по всей стране, в общих чертах таково. На угодьях общего пользования (или, по обстоятельствам, на угодьях, отнятых у маловлиятельных охотхозяйств) создается сеть мелких хозяйств, принадлежащих верхушке региональных элит. Занятие лучших по качеству угодий является желатель­ным, но не обязательным, поскольку размер лимитов с ним жестко не свя­зан. Таким хозяйствам выделяются за­вышенные лимиты за счет соответствующего их снижения для хозяйств, при­надлежащих массовым общественным организациям и другим низкорейтинго­вым владельцам. Абсолютные размеры лимитов хозяйств элиты невелики, но достаточны для удовлетворения по­требностей ее узкого верхнего слоя. Средний и нижний слои получают де­фицитные лицензии из лимитов, уста­новленных для угодий общего пользо­вания, также завышенных за счет тех же источников. Завышенные лимиты в маленьких элитных хозяйствах или в бедных зверем угодьях общего пользо­вания реализовать трудно, но главную задачу - выдачу дефицитных охотничь­их лицензий определенному кругу, кон­тингенту лиц - этот механизм выполня­ет. Имея на руках такую лицензию, влиятельный охотник легко может до­говориться с эффективно работаю­щим, но недополучившим лимит охотхозяйством.

Описанный механизм удовлетворяет интересы всех слоев элит. Он требует, однако, сохранения крупных доноров (источников лимитов), то есть обширных хозяйств массовых общественных объе­динений охотников, и крупных реципиен­тов (получателей лимитов) - обширных угодий общего пользования. В регионах, где массивы угодий общего пользова­ния сохранить или создать по каким-ли­бо причинам не удалось, верхушка эли­ты жертвует интересами остальных ее слоев, и складываются иные механизмы (например, основанные на обязании охотхозяйств определенную долю ли­цензий оставлять в распоряжении охотуправлений).

ПЕРСПЕКТИВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ 

Использованная здесь схема анали­за может быть применена к любому ре­гиону России. Включение в расчеты данных предшествующих годов, совер­шенствование математического аппа­рата (например, замена некоторых среднеарифметических измерений на средневзвешенные), создание строй­ной системы взаимосвязанных и взаи­модополняющих индексов позволили бы обнаружить другие важные фено­мены, уловить тенденции, сформиро­вать синтетические оценки коррупциогенности регионального охотничьего хозяйства.

Такая работа тем более важна, что перспективы устранения нормативных предпосылок охотхозяйственной корруп­ции не просматриваются. Есть основа­ния полагать, что пробелы в регламента­ции распределительных процедур со­храняются намеренно.

В проекте федерального закона об охоте, разработанном во ВНИИОЗ био­логами-охотоведами, кандидатом юри­дических наук Н.В. Краевым и автором настоящей статьи в 2004 году по заказу Минсельхоза России, полученному в ре­зультате тендера, предусматривался ряд антикоррупционных положений. Предо­ставление угодий ставилось в зависи­мость от документированной региональ­ной политики, а не желаний заинтересо­ванных лиц (как это устанавливает Фе­деральный закон «О животном мире»). Лицензирующий орган обязывался пуб­лично извещать о начале процедуры предоставления угодий, что исключало искусственное уклонение от конкурсных процедур. Устанавливалась обязатель­ность анализа и оценки конкурентной среды с постановкой под государствен­ный контроль ценообразования на охот­ничьи услуги охотхозяйствами, домини­рующими на местном рынке. Предусма­тривалось создание государственных протокольных хозяйств, легализующих охотничью активность правящей элиты и устраняющих необходимость сращива­ния на охотничьей почве с бизнес-круга­ми. Проект содержал и другие подобные нормы, укажу еще лишь на то, что он предусматривал регистрацию заявок охотников на лицензии и автоматичес­кое включение механизма случайной выборки претендентов (лотерея) в слу­чаях, когда число желающих превышает лимит. Введение одного этого положе­ния (имеющего основания в охотхозяйственной практике царской России и давно применяющегося в Канаде и США) лишило бы смысла большинство текущих коррупционных манипуляций, сделав их неэффективными.

Минсельхоз России принял проект без замечаний и оплатил работу до­срочно, Министр образовал рабочую группу для дальнейшей работы над ним. Однако эта рабочая группа за три истекших года так и не была ни разу со­звана. Сейчас Департамент охотничье­го хозяйства Минсельхоза России под­держивает законопроект, не содержа­щий ни одного антикоррупционного по­ложения.

В этих обстоятельствах мерами, до­ступными для тех, кто заинтересован в противодействии коррупционному осу­ществлению распределительных проце­дур в охотничьем хозяйстве, являются, с одной стороны, всестороннее изучение и описание действующих механизмов и их наглядное представление широкой общественности, с другой - судебная от­мена актов о предоставлении угодий и об установлении хозяйственных лими­тов, не проходивших экологическую экс­пертизу, а также взыскание пострадав­шими охотхозяйствами ущерба, причи­няемого необоснованным занижением лимитов, с отнесением взысканных сумм на виновных.

Конечно, у государственных органов имеются возможности совершенствова­ния методов отъема лимитов, ориента­ции экспертных комиссий и подстановки под санкции маловажных или вовсе не­причастных персон. Можно, однако, предположить, что существует некото­рое пороговое значение изощрительно-ухищрительных усилий властей, за кото­рым эти усилия становятся даже для них морально, организационно или финан­сово неприемлемыми. Кроме того, вследствие неоднородности и соперни­чества, а также официально выражае­мой озабоченности властных структур проблемой коррупции часть из них мо­жет, из тех или иных побуждений, реаль­но содействовать повышению уровня социальной справедливости и эколого-экономической обоснованности распре­деления охотничьих ресурсов.

 

Сергей МАТВЕЙЧУК

Сергей Павлович Матвейчук - старший научный сотрудник отдела «Хозяйство и Право» Всероссийского НИИ охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б.М. Житкова (Россельхозакадемия), г. Киров

 

 

 

Впервые опубликовано:
Матвейчук С.П. 2008. Коррупциогенные механизмы в охотничьем хозяйстве России // Охота. Национальный охотничий журнал. № 7. С. 12-17.
Поправка: Охота. Национальный охотничий журнал. 2008. № 9. С. 5.
Размещено с согласия издателя журнала.