Компания ОнНет комьюникейшнс предоставляет услуги на основании лицензий, выданных Министерством информационных технологий и связи РФ: Лицензия  42215 Телематические услуги связи; Лицензия  43502 Услуги местной телефонной связи, за исключением услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов и средств коллективного доступа. Услуги Интернет позволяют клиенту получить быстрый обмен электронными сообщениями, доступ к различным страницам или серверам сети, получить дополнительные услуги, такие как создание собственных WEB-страниц, WWW и FTP-серверов, и регулярно получать новости.Подключив услугу выделенного доступа в сеть Интернет, Вы получаете высокую скорость доступа в сеть, свободный телефон и возможность получения неограниченного количества информации, доступной в Интернете.Подключив услугу местной телефонной связи, Вы получаете доступ к высококачественной связи, обеспечивающей быстрое и свободное соединение с любыми абонентами.Наша компания предлагает Вам семизначный номер городской телефонной сети Санкт-Петербурга, быстрое подкючение к сети и оперативную техническую поддержку.Услуги виртуальных сервисов мы стараемся предоставлять на основе свободного программного обеспечения. Над улучшением функциональности СПО постоянно работает большое количество разработчиков по всему миру.Одним из плюсов такого подхода является то, что при необходимости клиент может установить аналогичный пакет локально в своем офисе и пользоваться обширным функцоналом без необходимости переучиваться.
Охота без границ. Питерский Охотник. Сайт для всех любителей охоты и рыбалки

Вход

Верхнее меню

Теги

Коррупциогенные механизмы в охотничьем хозяйстве России

 ОБЩИЙ ФОН

Коррупция - застарелая, а в послед­ние годы и прогрессирующая россий­ская болезнь, связанная, как считается, с низким уровнем прав и свобод граж­дан, а также неэффективностью госу­дарственного управления.

По оценкам авторитетных междуна­родных организаций, современная Рос­сия по состоянию политических прав и гражданских свобод относится к кате­гории несвободных государств1, по ин­дексу экономических свобод занимает 134 место (из 157 стран мира, ранжи­рованных по убыванию - ухудшению ситуации), в группе стран, подавляю­щих эти свободы2. В индексе восприя­тия коррупции Россия располагается на 143 позиции (из 180, также по убыванию)3, в индексе взяткодателей зани­мает 28 место (из 30)4, и т.д. В период с 1996 года по 2006 год позиции Рос­сии по важнейшим показателям управ­ленческих индикаторов неуклонно снижались5.

1   Freedom House. Freedom in the World 2007 (http://www.infoplease.com/ipa/A0930918.html; последний просмотр 6 мая 2008 г.).
2   Heritage Foundation. Index of Economic Freedom 2008 (www.heritage.org/research/features/index/countries.cfm; последний просмотр 6 мая 2008 г.).
3   Transparency International. Corruption Perceptions Index 2007 (www.icgg.org/downloads/CPI_2007.xls; последний просмотр 6 мая2008 г.).
4   Transparency International. Bribe Payers Index 2006 (www.transparency.org/news_room/latest_news/press_releases/2006/en_2006_1 0_04_bpi_2006; последний просмотр 6 мая 2008 г.).
5   Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. 2007. Governance Matters VI: Aggregate and Individual Governance Indicators 1996-2006 / World Bank Policy Research Working Papers. WPS4280 (July 2007). Washington, DC, USA: The World Bank. 93 pp.
6   World Bank. Worldwide Governance Indicators (info.worldbank.org/governance/wgi2007/sc_country.asp; последний просмотр 6 мая 2008 г.).

Таков фон, на котором осуществляет­ся управление охотничьим хозяйством России.

УЯЗВИМЫЕ ОТХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ПРОЦЕДУРЫ

Объекты распределения

Социально-экономическое содержа­ние государственного охотхозяйственного менеджмента заключается в распре­делении между хозяйствующими субъ­ектами и отдельными гражданами де­фицитных ресурсов, принадлежащих го­сударству.

Индикаторы оценки Среди стран с наибольшим валовым внутренним продуктом (9 стран + Россия) Среди стран с наибольшей численностью населения (20 стран) *
  место** %

место **

%
Эффективность правительства

10

<40

15

<40
Качество регулирования

10

<40

15

<40
Верховенство закона

10

прибл. 20

19

прибл. 20
Контроль коррупции

10

<25

16

<25

* Россия включена в число ранжированных стран.

** По убыванию - ухудшению ситуации.

 


Охотничьи ресурсы - это угодья и дичь.

Угодья распределяются в процессе предоставления животного мира и соот­ветствующих территорий в пользование юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям по долгосрочным ли­цензиям.

Дичь, точнее, право ее добычи рас­пределяется в три этапа. Сначала на фе­деральном уровне устанавливаются ли­миты добычи по субъектам Российской Федерации - региональные лимиты. За­тем регионы устанавливают лимиты (здесь мы будем называть их «хозяйст­венные лимиты») для каждого долго­срочного пользователя и угодий общего пользования, не предоставленных в дол­госрочное пользование. Наконец, долго­срочные пользователи (а на угодьях об­щего пользования - управляющие ими профильные государственные органы власти, далее - «охотуправления») вы­дают охотникам именные разовые ли­цензии (далее - «охотничьи лицензии») в пределах своих хозяйственных лими­тов.

Фактически распределение угодий является долгосрочным распределени­ем права на дичь, поскольку владелец долгосрочной лицензии самостоятельно определяет получателей охотничьих ли­цензий, в том числе дефицитных.

Все эти и некоторые другие распре­делительные процедуры несут более или менее мощный коррупциогенный потенциал. Общей предпосылкой его ре­ализации является отсутствие норма­тивно установленных принципов распре­деления.

Распределение угодий

Порядок предоставления в долго­срочное пользование животного мира на определенных территориях (далее для простоты - получения угодий) уста­новлен Федеральным законом «О жи­вотном мире» и сейчас в общих чертах состоит в следующем. Заинтересован­ное лицо подает заявку, после дачи на нее положительного заключения про­фильного государственного органа и проведения согласований заключает договор на пользование территорией (акваторией) и получает долгосрочную лицензию. С начала текущего года ос­новные функции выполняют органы го­сударственной власти субъекта Рос­сийской Федерации, причем высший орган исполнительной власти нередко делегирует свои полномочия профиль­ному органу, который является одно­временно и контрольно-надзорным. В результате вместо ранее принятой сис­темы «двух ключей», когда территории предоставлялись регионом, а живот­ный мир - федералами, складывается система «одного окна». Будучи техни­чески более удобным, такой механизм, вместе с тем, означает сосредоточение в одном органе (или двух, из которых один полностью зависим от другого) всех полномочий, которые на феде­ральном уровне, пусть и непоследова­тельно, распределялись между относи­тельно автономными политическим (Минсельхоз России), распорядитель­ным (Россельхоз) и контрольным (Россельхознадзор) органами. Таким обра­зом, в результате делегирования пол­номочий трех федеральных органов власти одному региональному органу централизация на федеральном уров­не сменилась концентрацией на регио­нальном, что устраняет механизмы взаимного текущего контроля и повы­шает коррупционную уязвимость про­цедуры в целом.

Ни Федеральный закон «О живот­ном мире», ни специальное Положение Минсельхоза России о долгосрочных лицензиях7 не определяют основания, критерии принятия тех или иных реше­ний. Поэтому на любой стадии проце­дура может быть заблокирована под любым предлогом. Претенденту может быть дано отрицательное заключение на заявку, отказано в согласовании ус­ловий пользования. Если заявителей двое или больше (их количество часто зависит от лицензирующего органа, поскольку он не обязан публично изве­щать о начале процедуры предостав­ления угодий единственному заявите­лю), организуется конкурс, но крите­рии выбора федеральным законода­тельством также не определены. Бо­лее того, угодья, согласно Федераль­ному закону «О животном мире», пре­доставляются в таком случае по кон­курсу, но, если в составе угодий есть земли лесного фонда, получить их для нужд охотничьего хозяйства можно, в соответствии с Лесным кодексом, только на специально проводимом аук­ционе. Выиграть эти раздельно прово­димые торги с принципиально различ­ной формой определения победителя могут разные лица; в этом случае обе победы бессмысленны (кроме ситуа­ции, когда смысл состоит именно в блокировании нежелательного претен­дента).

7 Положение о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденное приказом Минсельхоза России от 26 ию­ня 2000 года № 569.

Установление лимитов

Формирование и установление ре­гиональных лимитов осуществляется Минсельхозом России с предваритель­ным прохождением государственной экологической экспертизы. Эта проце­дура находится вне общественного на­блюдения, носит экспертно-технический характер. Степень внешнего дав­ления (в том числе со стороны регио­нов) на этот процесс оценить трудно; предположительно, такое давление не­велико.

Как общее законодательство, так и специальное Положение Минсельхоза России об охотничьих лицензиях8 обхо­дят вопрос об основаниях и процедурах установления хозяйственных лимитов, указывая лишь, что заявка на регио­нальный лимит добычи охотничьих жи­вотных формируется на основании дан­ных учета их численности и заявок охот­хозяйств (пп. 2.3). Действующая Инст­рукция о порядке добычи диких копыт­ных животных9 Главохоты РСФСР, кро­ме этих данных, упоминает плотность населения животных по районам и хо­зяйствам, тенденции численности и ви­довую  направленность охотхозяйств (п. 11), но, с одной стороны, не опреде­ляет способ учета этих характеристик, с другой - как и Положение, ограничивает сферу их применения лишь формиро­ванием проектов региональных лими­тов. То есть, восходящие процедуры  планирования лимитов, так или иначе, описаны, а нисходящие -их установления - нет. В результате государст­венные органы имеют возможность разби­вать   установлен­ный региональный лимит на хозяйст­венные лимиты по своему   усмотрению. Ситуация усугубляется тем, что установ­ленные на федеральном уровне регио­нальные лимиты, как правило, гораздо меньше заявленных; это усиливает  стимулы к произвольному планированию и установлению хозяйствен­ных лимитов.

8    Положение о порядке выдачи именных разовых лицензий на использование объектов живот­ного мира, отнесенных к объектам охоты, утвержденное приказом Минсельхоза России от 4 января 2001 года № 3.
9    Инструкция о порядке добычи диких копытных животных по разрешениям (лицензиям) на тер­ритории РСФСР, утвержденная приказом Главохоты РСФСР от 22 августа 1984 года № 316.

Распределение именных  разовых лицензий

Охотуправления (на угодьях обще­го пользования) и долгосрочные охот­пользователи (на угодьях своих хо­зяйств) выдают именные разовые ли­цензии охотникам. Федеральный за­кон «О животном мире» содержит от­сылочное указание на выдачу охотни­чьих лицензий гражданам по их заяв­кам «в соответствии с установленным порядком» (ст. 37).

Однако, упоминавшиеся Положение Минсельхоза России о выдаче этих ли­цензий и Инструкция Главохоты РСФСР такой порядок не устанавли­вают. Остаются без нормативного ре­гулирования вопросы оформления, регистрации и юридических последст­вий подачи гражданином заявки, принципы и методы выбора лицензиа­тов в случаях, когда количество пре­тендентов превышает установленный лимит. Последняя ситуация типична для охоты на диких копытных живот­ных и медведя. Ввиду отсутствия нор­мативных принципов разрешения это­го несоответствия он решается по ус­мотрению лицензирующего органа. В результате легальная охота на диких копытных животных и медведя приоб­рела более или менее ярко выражен­ный элитарный характер, что неизмен­но констатируется в охотничьей и охо­товедческой литературе, а иногда и в официальных документах.

ДИАГНОСТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ

 Возможные параметры и источники

Как говорилось выше, федеральным законодательством определены лишь формальные, документарные основания (поводы) распределения угодий. Принци­пы и критерии отбора претендентов отсут­ствуют, как и возложение на регионы обя­занности их устанавливать. Поэтому региональное законодательство в этой сфере весьма разнообразно и нестабильно. Вы­явление постоянных критериев фактичес­кого распределения затруднено вследст­вие индивидуальных особенностей кон­кретных угодий и закрытости процедур. Количественно определены могут быть лишь некоторые параметры, например, принадлежность и площади охотхозяйств, среднее число претендентов, состав и ста­бильность конкурсных комиссий, наличие антимонопольных (антикоррупционных) норм в региональном законодательстве и т.п.. Взятые в динамике, эти и некоторые другие показатели могут служить косвен­ными индикаторами тенденций.

Поскольку заявки граждан на охотни­чьи лицензии не регистрируются, а на де­фицитные лицензии заявки рядовыми охотника­ми и не подаются ввиду заведомо ничтожной веро­ятности удовле­творения, офи­циальные оценки неудовлетворенного спроса отсутствуют, как и сведения о социальном статусе граждан, регулярно получа­ющих такие лицензии и(или) участвую­щих в охотах. Некоторые сведения (ожи­даемая и фактическая вероятность полу­чения лицензий, мотивировки и размах протестного браконьерства и т.п.) могут быть получены с помощью экспертных оценок и социологических обследований.

Установление хозяйственных лимитов является, как и выше упомянутые проце­дуры, закрытым процессом, однако его результаты в некоторых регионах оформ­ляются общедоступными правовыми ак­тами, что позволяет посредством количе­ственного анализа восстановить факти­ческие критерии и приоритеты лиц, при­нимающих решения. Из видов охотничь­их животных, лимиты добывания которых устанавливаются в таких актах, наиболь­ший интерес представляет, видимо, лось -вследствие высокой миграционной ак­тивности большинства половозрастных групп его распределение по угодьям можно принимать относительно равно­мерным на обширных территориях.

Практический опыт анализа

В качестве аналитического примера здесь взяты хозяйственные лимиты на добычу лося, установленные Правитель­ством Ленинградской области на сезон 2007 года10 в разрезе районов. Выбор этого документа обусловлен множест­венностью признаков того, что он не был рассчитан на сторонний анализ. Просмо­тренные аналогичные акты некоторых других регионов характеризовались бо­лее или менее тщательной подготовкой, выверкой, которая могла бы свидетельст­вовать о прогнозировании возможного восприятия третьими лицами. Ленинград­ское распоряжение о лимитах выполнено с небрежностью, свойственной скорее документам внутреннего пользования.

Так, по семи из семнадцати районов области общая площадь охотничьих уго­дий не сходится с суммами угодий охот­хозяйств этих районов. Региональный лимит - 428 лосей, указанный в итого­вой строке сводной таблицы, совпадает с установленным на федеральном уровне11, однако сплошное суммирование хо­зяйственных лимитов дает результат 459 лосей. Эти и некоторые другие осо­бенности ленинградского распоряжения позволяют предположить, что он отра­жает действительные, незавуалированные распределительные намерения об­ластного Правительства.

Поскольку описываемый метод ана­лиза применяется, насколько известно, впервые, необходимо оговорить основ­ные показатели. Для устранения факто­ра разности площадей охотхозяйств применяется относительная величина -установленный хозяйственный лимит (особей), разделенный на площадь дан­ного охотхозяйства (выраженную в 100 000 га). Этот показатель далее бу­дет именоваться «хозяйственный ин­декс», а то же отношение, рассчитанное для районов - «районный индекс». Де­ление хозяйственного индекса на соот­ветствующий районный индекс («отно­сительный хозяйственный индекс») поз­воляет сопоставлять уровень обеспечен­ности лимитом различных хозяйств как одного района, так и других районов, не­зависимо от их природных и иных осо­бенностей. Угодья общего пользования (где охотничьи лицензии выдаются непо­средственно государственным органом власти) каждого района принимаются за отдельное охотхозяйство.

Как показывает сглаженная кривая лимитов, они с увеличением площади растут по все более пологой, вплоть до затухания роста, кривой. Разброс значе­ний может быть объяснен объективными обстоятельствами - разницей в качест­ве угодий хозяйств, интенсивности и эф­фективности биотехнических и охран­ных мероприятий. Объяснима и динами­ка - в обширных хозяйствах доля при­годных для лося угодий и, в их числе, до­ля высококачественных угодий, вероят­но, в среднем ниже, чем в небольших.

Так же можно интерпретировать и то, что кривая усредненных относительных хозяйственных индексов на уровне пло­щади 40 тыс. га приближается к единице (то есть хозяйственный индекс равен районному), а после уровня 90 тыс. га выше единицы уже не поднимается.

Обращает на себя внимание, однако, наличие небольших (до 40 тыс. га) хо­зяйств, индексы которых превышают рай­онные в 3-4 раза и более. Такое превыше­ние требует специального рассмотрения. Возьмем крайний случай - хозяйство ООО «Велес» площадью 5,6 тыс. га, для которого был установлен лимит добычи в 4 лося; его хозяйственный индекс превы­шает районный в 6,2 раза. По официаль­ным сведениям, Минсельхоз России уста­новил региональный лимит добычи лося для Ленинградской области в размере 4% от послепромысловой численности12. Сле­довательно, на территории данного хозяй­ства в конце зимы должно было обитать 100 лосей, или без малого 18 зверей на 1 тыс. га. Такая плотность абсолютно неве­роятна (за исключением кратковременных скоплений вследствие природных ката­клизмов, но на экстремалиях планирова­ние, конечно, не строится). Еще десять охотхозяйств (все - площадью до 35 тыс. га) должны были иметь послепромысловую плотность от 5 до 10 голов на 1 тыс. га, при среднеобластной 1,5 головы на 1 тыс. га. Более того, поскольку учет живот­ных проводится после сезона охоты, в кон­це зимы, а следующий сезон охоты начи­нается осенью, для установления лимита на основе таких данных о численности не­обходимо быть уверенным, что все учтен­ные лоси размножатся и, вместе с потом­ством, останутся в этих небольших хозяй­ствах.

10     Распоряжение Правительства Ленинградской области от 23 августа 2007 года № 326-р.
11     Приказ Минсельхоза России от 1 августа 2007 года № 377.
12     Письмо Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области от 24 января 2008 года № 01-3757.

Таким образом, есть основания пред­полагать, а в некоторых случаях и ут­верждать факт существования в Ленин­градской области группы охотхозяйств, высокие лимиты добычи лося которым устанавливаются с учетом обстоя­тельств, не связанных с численностью зверя и иными охотхозяйственными ха­рактеристиками.

Выделить эту группу позволяет сопо­ставление хозяйственных индексов с ор­ганизационно-правовой формой (ОПФ) владельцев хозяйств.

Действующее законодательство под­черкивает равенство хозяйствующих субъ­ектов независимо от их организационно-правовых форм. Из диаграммы видно, од­нако, что средние относительные хозяйст­венные индексы, рассчитанные для всей области, демонстрируют существенные различия. Охотхозяйства некоторых ОПФ - явные аутсайдеры, их хозяйствен­ный индекс меньше соответствующих рай­онных. Другие ОПФ лидируют - их обеспе­ченность лимитом превышает районную в полтора раза и более.

В отличие от примера с хозяйственны­ми лимитами, эти различия уже не могут быть объяснены эколого-экономическими обстоятельствами. Известно, что в некоторых регионах охотуправления ос­тавляют небольшие участки высококаче­ственных угодий общего пользования, на самом деле перекрывая туда общий до­ступ и бросая все свои ресурсы на био­технические и охранные мероприятия в этих угодьях; фактически они ведут соб­ственное интенсивное охотничье хозяйство. Но обычно в первую очередь востребуются в долгосрочное пользование лучшие угодья; незакрепленными оста­ются худшие местообитания животных, и, если они достаточно велики, ресурсов охотуправлений не хватает на их обихаживание. В Ленинградской области уго­дья общего пользования обширны, бо­лее 20% областной территории, и разум­но было бы ожидать, по общему правилу, относительно меньшей численности зве­ря и, соответственно, меньших лимитов добычи. Однако, напротив, для этих уго­дий хозяйственный индекс в 1,7 раза вы­ше районных. Очевидно, не объяснимое охотхозяйственными соображениями за­вышение лимитов вызвано необходимо­стью обеспечения лицензиями той части местных элит, включая профессиональ­ную (охотоведческую), которая по ряду причин не может или не хочет удов­летворять свои охотничьи потреб­ности через долгосрочное поль­зование.

Элитарная тенденция на­глядно подтверждается раз­личиями между охотхозяй­ствами    общественных объединений. При одина­ковой базовой ОПФ массовые общества охотников (открытое, сво­бодное членство) получают лицензий на единицу площади в среднем на 20 про­центов меньше, чем все хозяйства соот­ветствующих районов, военные обще­ства (ограниченное членство) - на столько же больше, а клубные обще­ства (закрытое членство) - больше уже почти в полтора раза.

Из 20 охотхозяйств массовых об­ществ охотников 14 имеют хозяйст­венные индексы меньше районных, а из 24 обществ с ограниченной ответ­ственностью - лишь 4, причем ООО, имеющие по 2-3 хозяйства («Велес», «Велес-Волхов», «Управление спортив­ных сооружений «Динамо»»), ни для од­ного из них не получили лимит меньше среднерайонного.

НЕКОТОРЫЕ ОБОБЩЕНИЯ 

Итак, критерии и основания распре­деления угодий, лимитов и лицензий не определены действующим законода­тельством, процедуры носят закрытый характер, а результаты во многом опре­деляются усмотрением узкого круга лиц. Анализ документа об установлении хо­зяйственных лимитов на добычу лося в Ленинградской области показал сущест­вование группы охотхозяйств, получаю­щих завышенные лимиты.

Высокий хозяйственный индекс - по­казатель, результирующий три возмож­ных преимущества: сравнительно высо­кое качество угодий; установление большего лимита; высокий профессио­нализм и финансовая обеспеченность менеджмента. Первые два преимущест­ва доступны через коррупционные ме­ханизмы: получение лучших угодий (в том числе путем их изъятия у других пользователей) и установление высоких лимитов могут быть обеспечены путем использования должностными лицами государственных органов властных пол­номочий в своих интересах или в инте­ресах третьих, близких им, лиц. Во многих регионах России (возможно, в боль­шинстве) не выполняется требование Федерального закона «О животном ми­ре» об обязательности предваритель­ной государственной экологической экс­пертизы материалов, обосновывающих объемы (лимиты, квоты) изъятия объек­тов животного мира (ст. 20).

Будь такая экспертиза проведена, например, в Ленинградской области, фактическое установление областного лимита, превышающего установленный Минсельхозом России региональный лимит, а также нереально высоких хо­зяйственных лимитов для отдельных охотхозяйств было бы затруднительно. Вряд ли было бы возможно и утвержде­ние областным Правительством безад­ресного лимита добычи на ту часть се­зона, что пришлась на 2008 год, вовсе без разбивки по хозяйствам13. Приве­денный выше анализ ленинградской практики делает заслуживающим вни­мания указание одной из массовых об­щественных организаций, систематиче­ски получающей заниженные (по срав­нению с прилегающими хозяйствами) лимиты, на связь кратного превышения хозяйственного индекса некоторых охотхозяйств (ООО «Велес», ООО «Эксилес») с их принадлежнос­тью детям губернатора об­ласти14 (именно губер­натор подписывает распоряжения о хозяйст­венных лимитах). Один из важных ре­зультатов анализа -подтверждение его эф­фективности. Элемен­тарные вычисления на­глядно выявили резкие раз­личия, которые не могут быть объяснены индивидуальными особенностями охотхозяйств: со­става и качества угодий, эффектив­ности охраны и т.д. Лимиты, установ­ленные отдельным хозяйствам, - яв­ная ошибка (намеренная или нет); адекватность значительной части других хозяйственных лимитов мо­жет быть обоснованно поставлена под сомнение.

13   Распоряжение Правительства Ленинградской области от 27 декабря 2007 года № 600-р.
14   Письмо Межрегиональной общественной организации охотников и рыболовов Ленинградской области и Санкт-Петербурга «Ленохота» от 10 апреля 2008 года № 13 (Председателю Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области). В данном письме понятие «хозяйственный индекс» не используется, но сам показатель и идея количественного анализа почерпнуты мной из него.

Устройство механизма, который, су­дя по сообщениям отраслевой печати, используется по всей стране, в общих чертах таково. На угодьях общего пользования (или, по обстоятельствам, на угодьях, отнятых у маловлиятельных охотхозяйств) создается сеть мелких хозяйств, принадлежащих верхушке региональных элит. Занятие лучших по качеству угодий является желатель­ным, но не обязательным, поскольку размер лимитов с ним жестко не свя­зан. Таким хозяйствам выделяются за­вышенные лимиты за счет соответствующего их снижения для хозяйств, при­надлежащих массовым общественным организациям и другим низкорейтинго­вым владельцам. Абсолютные размеры лимитов хозяйств элиты невелики, но достаточны для удовлетворения по­требностей ее узкого верхнего слоя. Средний и нижний слои получают де­фицитные лицензии из лимитов, уста­новленных для угодий общего пользо­вания, также завышенных за счет тех же источников. Завышенные лимиты в маленьких элитных хозяйствах или в бедных зверем угодьях общего пользо­вания реализовать трудно, но главную задачу - выдачу дефицитных охотничь­их лицензий определенному кругу, кон­тингенту лиц - этот механизм выполня­ет. Имея на руках такую лицензию, влиятельный охотник легко может до­говориться с эффективно работаю­щим, но недополучившим лимит охотхозяйством.

Описанный механизм удовлетворяет интересы всех слоев элит. Он требует, однако, сохранения крупных доноров (источников лимитов), то есть обширных хозяйств массовых общественных объе­динений охотников, и крупных реципиен­тов (получателей лимитов) - обширных угодий общего пользования. В регионах, где массивы угодий общего пользова­ния сохранить или создать по каким-ли­бо причинам не удалось, верхушка эли­ты жертвует интересами остальных ее слоев, и складываются иные механизмы (например, основанные на обязании охотхозяйств определенную долю ли­цензий оставлять в распоряжении охотуправлений).

ПЕРСПЕКТИВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ 

Использованная здесь схема анали­за может быть применена к любому ре­гиону России. Включение в расчеты данных предшествующих годов, совер­шенствование математического аппа­рата (например, замена некоторых среднеарифметических измерений на средневзвешенные), создание строй­ной системы взаимосвязанных и взаи­модополняющих индексов позволили бы обнаружить другие важные фено­мены, уловить тенденции, сформиро­вать синтетические оценки коррупциогенности регионального охотничьего хозяйства.

Такая работа тем более важна, что перспективы устранения нормативных предпосылок охотхозяйственной корруп­ции не просматриваются. Есть основа­ния полагать, что пробелы в регламента­ции распределительных процедур со­храняются намеренно.

В проекте федерального закона об охоте, разработанном во ВНИИОЗ био­логами-охотоведами, кандидатом юри­дических наук Н.В. Краевым и автором настоящей статьи в 2004 году по заказу Минсельхоза России, полученному в ре­зультате тендера, предусматривался ряд антикоррупционных положений. Предо­ставление угодий ставилось в зависи­мость от документированной региональ­ной политики, а не желаний заинтересо­ванных лиц (как это устанавливает Фе­деральный закон «О животном мире»). Лицензирующий орган обязывался пуб­лично извещать о начале процедуры предоставления угодий, что исключало искусственное уклонение от конкурсных процедур. Устанавливалась обязатель­ность анализа и оценки конкурентной среды с постановкой под государствен­ный контроль ценообразования на охот­ничьи услуги охотхозяйствами, домини­рующими на местном рынке. Предусма­тривалось создание государственных протокольных хозяйств, легализующих охотничью активность правящей элиты и устраняющих необходимость сращива­ния на охотничьей почве с бизнес-круга­ми. Проект содержал и другие подобные нормы, укажу еще лишь на то, что он предусматривал регистрацию заявок охотников на лицензии и автоматичес­кое включение механизма случайной выборки претендентов (лотерея) в слу­чаях, когда число желающих превышает лимит. Введение одного этого положе­ния (имеющего основания в охотхозяйственной практике царской России и давно применяющегося в Канаде и США) лишило бы смысла большинство текущих коррупционных манипуляций, сделав их неэффективными.

Минсельхоз России принял проект без замечаний и оплатил работу до­срочно, Министр образовал рабочую группу для дальнейшей работы над ним. Однако эта рабочая группа за три истекших года так и не была ни разу со­звана. Сейчас Департамент охотничье­го хозяйства Минсельхоза России под­держивает законопроект, не содержа­щий ни одного антикоррупционного по­ложения.

В этих обстоятельствах мерами, до­ступными для тех, кто заинтересован в противодействии коррупционному осу­ществлению распределительных проце­дур в охотничьем хозяйстве, являются, с одной стороны, всестороннее изучение и описание действующих механизмов и их наглядное представление широкой общественности, с другой - судебная от­мена актов о предоставлении угодий и об установлении хозяйственных лими­тов, не проходивших экологическую экс­пертизу, а также взыскание пострадав­шими охотхозяйствами ущерба, причи­няемого необоснованным занижением лимитов, с отнесением взысканных сумм на виновных.

Конечно, у государственных органов имеются возможности совершенствова­ния методов отъема лимитов, ориента­ции экспертных комиссий и подстановки под санкции маловажных или вовсе не­причастных персон. Можно, однако, предположить, что существует некото­рое пороговое значение изощрительно-ухищрительных усилий властей, за кото­рым эти усилия становятся даже для них морально, организационно или финан­сово неприемлемыми. Кроме того, вследствие неоднородности и соперни­чества, а также официально выражае­мой озабоченности властных структур проблемой коррупции часть из них мо­жет, из тех или иных побуждений, реаль­но содействовать повышению уровня социальной справедливости и эколого-экономической обоснованности распре­деления охотничьих ресурсов.

 

Сергей МАТВЕЙЧУК

Сергей Павлович Матвейчук - старший научный сотрудник отдела «Хозяйство и Право» Всероссийского НИИ охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б.М. Житкова (Россельхозакадемия), г. Киров

 

 

 

Впервые опубликовано:
Матвейчук С.П. 2008. Коррупциогенные механизмы в охотничьем хозяйстве России // Охота. Национальный охотничий журнал. № 7. С. 12-17.
Поправка: Охота. Национальный охотничий журнал. 2008. № 9. С. 5.
Размещено с согласия издателя журнала.